Việc xây dựng đường cao tốc của Việt Nam được đặt ra từ những năm 2000 trong bối cảnh hệ thống quốc lộ, đặc biệt là quốc lộ 1, đường Hồ Chí Minh qua Tây Nguyên và một số tuyến quốc lộ huyết mạch khác đã xuống cấp. Tại phía Nam, phương tiện đi lại từ TP HCM về đồng bằng sông Cửu Long khó khăn, thường xuyên kẹt xe trên quốc lộ 1, cửa ngõ phía tây TP HCM.
Tháng 12/2004, tuyến cao tốc đầu tiên của cả nước là TP HCM - Trung Lương được khởi công trong niềm vui của người dân Tây Nam Bộ. Tuyến đường dài 61 km chỉ dành cho ôtô, vận tốc 120 km/h, kinh phí 9.880 tỷ đồng bằng vốn vay ODA. Đây là mức đầu tư cao kỷ lục thời đó do có hơn 20 km đi trên cầu cạn.
Sau 6 năm, tuyến đường hoàn thành, ôtô từ TP HCM đến Tiền Giang chỉ mất khoảng 30 phút, thay vì 90 phút chạy trên quốc lộ 1. Tình trạng ùn tắc trên quốc lộ 1 đoạn qua Long An cũng giảm. Cho đến nay, đây vẫn là tuyến huyết mạch về miền Tây Nam Bộ, xóa nút thắt giao thông phía tây TP HCM.
Hai năm sau, tuyến cao tốc đầu tiên ở phía bắc là Cầu Giẽ - Ninh Bình được khởi công bằng vốn vay ODA, nối với đường Pháp Vân - Cầu Giẽ (khi đó chưa được nâng cấp là cao tốc), giúp phương tiện đi lại thuận lợi ở cửa ngõ phía nam Hà Nội.
Từ hiệu quả của hai tuyến cao tốc và tính cấp thiết phải đầu tư xây dựng, đến năm 2008, Chính phủ phê duyệt quy hoạch phát triển mạng lưới đường bộ cao tốc đến năm 2020, tầm nhìn sau năm 2020, gồm 22 tuyến với tổng chiều dài 5.873 km. Trong đó trục dọc Bắc Nam có 2 tuyến cao tốc dài 3.263 km, phía Bắc có 7 tuyến, miền Trung và Tây Nguyên 3 tuyến, phía Nam 7 tuyến, vành đai cao tốc đô thị Hà Nội và TP HCM 5 tuyến.
Nghị quyết Đại hội Đảng XI (Nghị quyết 13) tháng 1/2011 cũng xác định hệ thống kết cấu hạ tầng ở Việt Nam còn nhiều hạn chế, là điểm nghẽn của quá trình phát triển; đầu tư hệ thống đường bộ cao tốc là động lực quan trọng để phát triển đất nước. Nghị quyết đưa ra mục tiêu đến năm 2020 có 2.000 km cao tốc.
Tuyến cao tốc đầu tiên TP HCM - Trung Lương, đoạn qua tỉnh Tiền Giang. Ảnh: Quỳnh Trần.
Tuy nhiên, sau 13 năm kể từ khi có quy hoạch, đến nay Việt Nam mới xây dựng được 1.163 km cao tốc. Trong đó đến năm 2010 chỉ đưa vào khai thác được 89 km cao tốc, gồm: Đà Lạt - Liên Khương dài 19 km, Láng - Hòa Lạc dài 30 km, TP HCM - Trung Lương dài 40 km. Giai đoạn tiếp theo đến 2020 khai thác thêm 1.074 km. Ngoài ra, còn 916 km đang xây dựng, dự kiến hoàn thành năm 2023.
Bộ Giao thông Vận tải đánh giá, tốc độ xây dựng cao tốc ở Việt Nam mới đạt bình quân 74 km mỗi năm, bằng 1,5% tốc độ phát triển đường cao tốc của Trung Quốc. Mạng lưới hiện nay mới hoàn thành 35% so với quy hoạch (tính cả số đang xây dựng) và đạt 48% mục tiêu Nghị quyết 13.
Lý giải nguyên nhân tốc độ xây dựng cao tốc chậm, đại diện Bộ Giao thông Vận tải cho rằng nguồn lực đất nước hạn chế, vốn ngân sách nhà nước chỉ đáp ứng đầu tư cải tạo nâng cấp hệ thống quốc lộ. Vì thế, một số tuyến cao tốc giai đoạn trước 2010 được triển khai từ nguồn vốn ODA.
PGS.TS Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (VARSI), cũng cho rằng trước năm 2015, ngân sách hạn chế trong khi vốn vay ODA khó khăn, chính sách huy động vốn xã hội hóa chưa hoàn thiện nên các dự án khó triển khai. Giai đoạn 2010-2015, chính sách đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) được hoàn thiện dần, nhà nước tập trung nguồn lực nên đã triển khai được một số dự án BOT như Hòa Lạc - Hòa Bình, Thái Nguyên - Chợ Mới, Bắc Giang - Lạng Sơn, Trung Lương - Mỹ Thuận.
Thực tế dù có chính sách đầu tư, nhiều vướng mắc về cơ chế đã khiến nhà đầu tư lo ngại. Năm 2007, quốc lộ 5 mãn tải, Thủ tướng quyết định xây dựng cao tốc Hà Nội - Hải Phòng chạy song song quốc lộ 5. Sau 7 năm, tuyến cao tốc hoàn thành, nhưng đến nay khoản kinh phí Nhà nước cam kết hỗ trợ cho dự án hơn 4.700 tỷ đồng vẫn chưa được hoàn trả cho nhà đầu tư. Mặc dù có kinh nghiệm xây dựng, vận hành cao tốc, nhà đầu tư là Tổng công ty Phát triển Hạ tầng và Đầu tư Tài chính Việt Nam khó thắng thầu các dự án do tài chính khó khăn.
Không chỉ dự án cao tốc Hà Nội - Hải Phòng, nhà đầu tư dự án hầm Đèo Cả cũng chưa được nhà nước hỗ trợ phần vốn đầu tư cam kết tham gia là 1.180 tỷ đồng, khiến ảnh hưởng tài chính, tiến độ dự án sau là hầm Hải Vân 2.
Từ góc nhìn doanh nghiệp, ông Vũ Ngọc Oánh, Phó tổng giám đốc Công ty CP BOT Pháp Vân - Cầu Giẽ, cho rằng các dự án hạ tầng có lợi nhuận thấp nên không thu hút nhiều doanh nghiệp lớn tham gia như đầu tư bất động sản. Cùng với đó, quy định tỷ lệ phần vốn góp của nhà nước trong dự án PPP còn thấp, phương án tài chính lập theo quy định không có khả năng hoàn vốn hoặc thời gian hoàn vốn kéo dài, chậm bố trí vốn ngân sách hỗ trợ dự án, đẩy nhiều rủi ro cho nhà đầu tư. Các dự án cao tốc không được Nhà nước cho phép tăng phí qua nhiều năm theo phương án tài chính đã lập, làm ảnh hưởng đến dòng tiền dự án.
Gần đây rất ít hợp đồng dự án theo phương thức PPP được thực hiện. Ở dự án cao tốc phía đông giai đoạn 2017-2021, Bộ Giao thông Vận tải đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư cho 8 dự án theo phương thức PPP, nhưng 5 dự án không có nhà đầu tư quan tâm. 3 dự án đã lựa chọn được nhà đầu tư nhưng 2 dự án vẫn chưa ký được hợp đồng tín dụng để triển khai (đến cuối tháng 12/2021).
Chính vì những khó khăn như trên nên theo Bộ Giao thông Vận tải, giai đoạn 2001-2020, tổng vốn đầu tư đường bộ cao tốc là 413.395 tỷ đồng thì 74% từ ngân sách trung ương, 5% ngân sách địa phương, 21% ngoài ngân sách.
Ngoài chậm tiến độ, khó thu hút đầu tư xã hội, mạng lưới cao tốc Việt Nam còn chưa phân bổ đồng đều giữa các vùng miền, thiếu hụt ở đồng bằng sông Cửu Long, Đông Nam Bộ, Tây Nguyên, Tây Bắc.
Vùng Đồng bằng sông Cửu Long với 20 triệu dân mới có một tuyến cao tốc TP HCM - Trung Lương dài 61 km; đến năm 2020 có mới thêm tuyến Lộ Tẻ - Rạch Sỏi; tuyến Trung Lương - Mỹ Thuận - Cần Thơ đang được xây dựng. Thiếu cao tốc khiến vận chuyển hàng hóa khó khăn, chi phí logistics tăng cao, áp lực giao thông đè nặng lên quốc lộ 1A, gây ùn tắc cho tuyến đường này trong nhiều năm.
Tương tự, 4 tỉnh Tây Nguyên là Đăk Lăk, Kon Tum, Gia Lai, Đăk Nông chưa có tuyến cao tốc nào trong khi các quốc lộ, tỉnh lộ đã xuống cấp. Hàng hóa nông sản của địa phương khó tiếp cận các cảng biển để đến thị trường trong nước và quốc tế. Các đại biểu Quốc hội địa phương đã nhiều lần phản ánh, kiến nghị ngành giao thông đẩy nhanh xây dựng cao tốc qua các địa bàn này.
Theo Bộ Giao thông Vận tải, đồng bằng sông Cửu Long hay Tây Nguyên gặp khó khăn huy động nguồn vốn đầu tư do kinh phí thường cao hơn so với các vùng khác. Địa hình khó khăn, đi qua nhiều sông ngòi, nền đất yếu, điều kiện địa chất, thủy văn phức tạp, nguồn vật liệu khan hiếm. Đặc biệt, khu vực sông Cửu Long có thuận lợi cho vận tải thủy nên vận tải đường bộ sẽ bị san sẻ lớn, giảm hấp dẫn tài chính cho các dự án khi kêu gọi đầu tư vốn tư nhân.
Lý do khác, theo ông Trần Chủng, ở một số dự án cao tốc từ nguồn vốn ODA, việc phân bổ vốn đầu tư giữa các vùng miền còn phụ thuộc vào mục tiêu của nhà tài trợ, không tránh khỏi sự không đồng đều. Ngoài ra, đồng bằng sông Cửu Long địa chất yếu, nhiều sông ngòi nên tăng chi phí xử lý nền đất yếu, xây cầu cạn. Khu vực Tây Nguyên phải làm hầm qua núi, cầu cạn nhiều, cũng khiến suất đầu tư cao tốc gấp 1,5-2 lần so với mức bình quân. Các dự án này khó thu hút nhà đầu tư PPP do lưu lượng vận tải thấp hơn vùng đồng bằng, đô thị, cảng biển.
Trong quy hoạch mạng đường bộ mới được Chính phủ phê duyệt cuối năm 2021, ngoài hai tuyến cao tốc dọc Bắc Nam, khu vực phía Bắc được quy hoạch gồm 14 tuyến, dài khoảng 2.305 km, miền Trung - Tây Nguyên có 10 tuyến dài 1.430 km; miền Nam gồm 10 tuyến, dài khoảng 1.290 km.
Với quy hoạch mạng lưới đường bộ thời kỳ 2021-2030 và các dự án cao tốc đang được xây dựng, Bộ Giao thông Vận tải kỳ vọng sẽ kết nối thuận lợi, từng bước xóa bỏ hạn chế về điều kiện địa lý giữa các vùng miền, cho phép rút ngắn thời gian đi lại, tạo động lực thúc đẩy nhanh quá trình đô thị hóa tại các khu vực kém phát triển, góp phần chia sẻ và giảm áp lực cho các đô thị lớn.