Theo ông Đặng Hùng Võ, Luật cần giải quyết bài toán "hài hoà lợi ích" thì mới cắt được nguyên nhân sinh ra khiếu nại, kiện tụng. Ảnh: Nguyễn Hưng.
- Nghị quyết Trung ương 19 đề cập tới nhiều nội dung có tính đột phá về chính sách pháp luật đất đai như cơ chế tài chính, điều tiết thị trường bất động sản… Qua theo dõi, ông thấy, những quan điểm này đã được thể hiện thế nào trong dự thảo Luật Đất đai trình Quốc hội tại kỳ họp thứ 6?
- Dự thảo đưa ra trước cuộc thảo luận Quốc hội ngày 6/11 có thể nói là chưa đạt yêu cầu, trước hết là Dự thảo Luật chưa thể hiện đủ đường lối chính trị của Đảng trong Nghị quyết số 19-NQ/TW thông qua Hội nghị Ban Chấp hành TW lần thứ 6, khoá XI. Các đại biểu Quốc hội đã đưa ra các ý kiến rất xác đáng trong hai buổi thảo luận về Luật Đất đai. Theo tôi, có khoảng 60% ý kiến thảo luận tập trung vào các chính sách lớn về đất đai như cơ chế Nhà nước thu hồi đất, thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, Nhà nước quy định và quyết định giá đất, quy hoạch sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất và cả chính sách cho đồng bào dân tộc thiểu số; 40% ý kiến thảo luận tập trung vào khía cạnh kỹ thuật còn thiếu sót như các khoảng trống, khoảng chồng chéo tồn tại trong Dự thảo Luật.
Nghị quyết Trung ương số 19 đã đưa ra nhiều định hướng đổi mới rất quan trọng nhưng còn vắng bóng trong Dự thảo Luật. Ví dụ về quy hoạch sử dụng đất, Nghị quyết yêu cầu "đổi mới, nâng cao tính liên kết, đồng bộ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch xây dựng, quy hoạch ngành, lĩnh vực khác...", nói cách khác là phải xác định mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, nhưng Dự thảo Luật chưa làm được việc này.
Ví dụ thứ hai về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, Nghị quyết yêu cầu "tổ chức thực hiện có hiệu quả phương án đào tạo nghề, tạo việc làm, tổ chức lại sản xuất và bảo đảm đời sống của nhân dân ở khu vực có đất bị thu hồi" và "nghiên cứu phương thức chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ để bảo đảm ổn định đời sống lâu dài cho người có đất bị thu hồi", nhưng Dự thảo luật chưa có sáng kiến nào hơn về bồi thường và tạo sinh kế ổn định cho người bị thu hồi đất ngoài việc luật hoá một số quy định tại Nghị định 69/2009/NĐ-CP.
Thí dụ thứ ba về giải pháp đối với các dự án thiếu năng lực sử dụng đất, Nghị quyết yêu cầu đổi mới theo hướng "Nhà nước thực hiện chính sách thuế luỹ tiến đối với các dự án đầu tư chậm hoặc bỏ hoang không đưa đất vào sử dụng đúng thời hạn...", nhưng Dự thảo luật vẫn sử dụng chính sách Nhà nước thu hồi lại đất đã giao mà không bồi thường tài sản.
Thí dụ thứ tư về giá đất, Nghị quyết đặt ra hướng "kiện toàn cơ quan định giá đất của Nhà nước, nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác định giá đất và thẩm định giá đất; cơ quan tham mưu xây dựng giá đất và cơ quan thẩm định giá đất là 2 cơ quan độc lập; làm rõ trách nhiệm cơ quan giải quyết khiếu nại về giá đất trong bồi thường giải phóng mặt bằng", đây là những đổi mới quan trọng về quản lý định giá đất, nhưng Dự thảo Luật vẫn giữ nguyên cơ chế quản lý giá đất "mù mờ" như pháp luật đất đai hiện hành.
Tóm lại, có thể nói còn rất nhiều phương hướng đổi mới chính sách đất đai mà Nghị quyết Trung ương số 19 đã đặt ra nhưng chưa được luật hóa. Đây chính là điều cần thực sự nghiêm túc xem xét lại trên tinh thần thực hiện đầy đủ và sáng tạo nhất các Nghị quyết của Đảng trong quá trình xây dựng Luật Đất đai (sửa đổi).
- Vậy so với với Luật đất đai năm 2003, ông có nhận định gì?
- Theo tôi, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cũng có một số đổi mới nhất định, nhưng những điểm nóng nhất được các đại biểu Quốc hội, người dân quan tâm gồm đổi mới cơ chế nhà nước thu hồi đất, thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và cơ chế Nhà nước định giá đất lại gần như chưa có gì đổi mới đáng kể so với pháp luật đất đai hiện hành.
Chúng ta cần quan niệm Nhà nước thu hồi đất là một cơ chế chuyển quyền sử dụng đất bắt buộc, còn việc chuyển quyền đó theo quy trình nào, phương án hài hoà lợi ích trong bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ra sao lại là một yêu cầu quan trọng mà việc xây dựng Luật phải làm. Luật Đất đai mới cần các chính sách đổi mới thực sự để giải quyết tốt quá trình chuyển dịch đất đai.
Về các điểm nóng nhất này, Dự thảo trình ra Quốc hội mới làm được việc cộng gộp Luật Đất đai 2003 và một số quy định của các Nghị định hướng dẫn thi hành. Khi các điều luật đã được "chốt" thành khung vẫn như hiện hành thì có xoay trở mấy trong xây dựng Nghị định cũng khó tạo được hiệu quả tích cực.
- Hai câu chuyện nóng nhất thường được nhắc đến ở lĩnh vực đất đai là “tham nhũng” và “khiếu kiện” và đây cũng là những mục tiêu lớn của việc sửa luật. Là người nghiên cứu, soạn thảo cũng như bám sát việc thực thi pháp luật đất đai trong nhiều năm, ông đánh giá thế nào về những cơ chế để giải quyết các điểm nóng này trong dự thảo?
- Câu chuyện tham nhũng, gồm tham nhũng trong cơ chế nhà nước thu hồi đất, giao đất và tham nhũng trong thủ tục hành chính về đất đai đã được nhiều nghiên cứu đặt ra. Tôi cho rằng, việc sửa luật lần này cũng có một yếu tố hướng tới việc giải quyết vấn nạn thông qua cơ chế thu hồi đất đối với các dự án phát triển kinh tế, xã hội theo quy hoạch rồi đưa đất đấu giá.
Cơ chế này cũng có vài nhược điểm đáng kể mà Dự thảo Luật cũng chưa có giải pháp để khắc phục. Thứ nhất là tìm kiếm kinh phí từ nguồn nào để thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trước khi có nhà đầu tư. Thứ hai là thu hồi đất rồi nhưng quy hoạch bất khả thi, không nhà đầu tư nào quan tâm thì đất đai lại rơi vào tình trạng bị "treo". Thứ ba là làm thế nào để đấu giá đất không có tham nhũng. Thứ tư là không thấy có mặt phương thức đấu thầu dự án có sử dụng đất. Luật Đất đai 2003 đã có quy định về cơ chế Nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch rồi nhưng thực tế mới triển khai được ở Đà Nẵng, một thành phố không lớn nhưng có sức hút đầu tư lớn.
Việc thu hồi đất cho các dự án phát triển kinh tế có đặc thù riêng là xuất hiện lợi nhuận từ dự án đầu tư. Bài toán "hài hoà lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và những người đang sử dụng đất" cần được thực hiện bằng những cơ chế đặc thù, phù hợp thông qua phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Đây mới chính là sự sáng tạo cần thiết, vừa kiểm soát được tham nhũng vừa giảm được khiếu nại, kiện tụng của người bị thu hồi đất.
Câu chuyện khắc phục tình trạng khiếu nại, kiện tụng về đất đai ngày càng tăng cần được thể hiện mang tính chiến lược trong Luật Đất đai lần này. Trước hết, pháp luật cần giải quyết được bài toán "hài hoà lợi ích" thì mới cắt được nguyên nhân sinh ra khiếu nại, kiện tụng. Sau đó mới là đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại, kiện tụng để tạo hiệu quả giải quyết đúng và nhanh.
Đấy là hai vấn đề lớn nhất, cần tới những sáng kiến đổi mới chính sách, pháp luật để khắc phục nhược điểm lớn mà quá trình thực thi Luật Đất đai 2003 đã gặp phải.
- Vậy theo ông, chúng ta cần những sáng kiến hay cơ chế đặc biệt gì cho hai bài toán trên?
- Sự thực, tham nhũng và khiếu kiện là hai mặt đối ngẫu của một vấn đề, đó là giải quyết hiệu quả bài toán "hài hoà lợi ích" khi Nhà nước thực hiện thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất. Để thực hiện việc giải quyết bài toán "hài hoà lợi ích" này, cần tạo được một môi trường công khai, minh bạch, trách nhiệm rõ ràng, có sự tham gia của người dân và giám sát được việc thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước.
Trong quản lý đất đai, môi trường này cần được xác lập thật cụ thể khi Nhà nước thực hiện thẩm quyền thu hồi đất và giao đất, cho thuê đất đối với các dự án phát triển kinh tế. Sau đó, giá trị đất đai tăng lên khi chuyển mục đích sử dụng cần được chia sẻ công bằng và có lý giữa Nhà nước, nhà đầu tư và những người bị thu hồi đất. Mọi phương án đưa ra đều không thể bắt người có đất nhận tiền bồi thường rồi thì chỉ được đứng ngoài hàng rào của dự án đầu tư. Người bị thu hồi đất cần được bồi thường bằng đất gắn với dự án đầu tư để tìm sinh kế mới gắn với dự án đầu tư.
Tôi muốn nói về cơ chế đồng thuận trong thực hiện quyết định thu hồi đất của Nhà nước để thực hiện các dự án vì mục đích kinh tế chứ không phải chỉ sử dụng cơ chế áp đặt hành chính đơn giản mà bước cuối cùng là cưỡng chế. Chúng ta phải đưa ra cơ chế có sự tham gia của người dân chính vào việc xây dựng phương án hài hoà lợi ích, sự đồng thuận được hiểu là đạt được đa số ý kiến đồng ý của cộng đồng, 2/3 chẳng hạn, thiểu số phải đồng ý thực hiện theo. Mà phương án đó phải chứa đựng được sự hài hòa lợi ích, chứa được nội dung nơi tái định cư phải bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ, đời sống người bị thu hồi đất phải bằng hoặc tốt hơn cuộc sống cũ dựa vào sản xuất nông nghiệp.
Thực tế, từ năm 2003 vấn đề này cũng đã được thực hiện ở một số công đoạn tại nhiều địa phương như tại Đà Nẵng là phương án quy hoạch gắn với bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; như tại TP HCM là cơ chế đồng thuận cộng đồng và sử dụng dịch vụ định giá đất độc lập. Kinh nghiệm ở trong nước đã có. Kinh nghiệm ở nước ngoài thì rất nhiều, tại Hàn Quốc, Nhật Bản trước đây, và tại Thái Lan, Malaysia, Indonesia hiện nay. Một số Luật khác như Luật Quy hoạch, Luật Thủ đô đã đề cập tới một số yếu tố của phương án loại này. Dự thảo Luật Đất đai lại chưa đề cập tới. Người dân và chính quyền các địa phương các cấp đang chờ đợi những đổi mới có lý, những đổi mới hữu ích nhưng lại chưa xuất hiện.
- Nhiều ý kiến cho rằng khó có thể đưa ra được phương án gì đột phá khi vẫn quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân và Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Quan điểm của ông thế nào?
- Tôi thì cho rằng, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở ta cũng không còn nguyên nghĩa. Cả quyền năng về chiếm hữu, định đoạt, sử dụng và hưởng lợi đều đã được pháp luật chia sẻ giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Theo các quy định như vậy, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai không gây bất kỳ trở ngại nào trong thực tiễn vận hành cơ chế thị trường. Điều cần nói đến là không được để bất kỳ ai lợi dụng chế độ sở hữu này để tham nhũng.
Theo tôi, mục tiêu chính là sử dụng đất phải có hiệu quả, pháp luật càng tốt thì hiệu quả càng cao. Để đạt được mục tiêu chính này, chúng ta cần xác định 5 mục tiêu cụ thể bao gồm: về chính trị phải bảo đảm được an ninh; về xã hội phải bảo đảm được bình đẳng và đồng thuận; về kinh tế phải bảo đảm được công bằng về lợi ích; về văn hoá phải bảo đảm được tính văn minh trong quan hệ; về nhân văn phải bảo đảm được quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.
Việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất cũng phải coi đất đai với đầy đủ vai trò của nó, vừa là tài nguyên quốc gia, vừa là tài sản của người sử dụng đất, vừa là tư liệu sản xuất tạo thu nhập và sinh kế cho người sử dụng đất, vừa là môi trường để con người sinh sống, ăn ở, cơ chế phải khác với việc chỉ coi đất đai là tài sản như hiện nay.
- Tại phiên họp chiều 22/11, có có đại biểu quốc hội đề nghị tiếp tục lùi thời gian thông qua Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi). Ông nghĩ sao?
- Theo tôi, đây là ý kiến phù hợp, vì hai lý do. Một là về mặt chính sách, chúng ta cần những đổi mới hợp lý hơn để khắc phục được các bất cập, bức xúc, nhược điểm trong 10 năm qua đã gặp phải. Đây là những thứ đang có sẵn, không mất thời gian tìm kiếm. Hai là về kỹ thuật viết luật, các đại biểu Quốc hội đã chỉ ra khá nhiều điểm cần bổ sung, vậy chúng ta còn cần sà soát tổng thể để lấp đi cái thiếu, cái vênh và cái còn trống.
Sự thực, tôi không cổ vũ cho việc bàn lùi, nhưng chúng ta cần đổi mới hiệu quả và cần chất lượng văn bản. Chúng ta rất cần một khung pháp luật về đất đai ổn định cho tới khi Việt Nam là một nước công nghiệp, không phải sửa đổi gì trong quá trình thực thi.
Tôi cũng muốn gửi tới các đại biểu Quốc hội rằng chất lượng phát biểu ở kỳ họp thứ 6 này rất cao. Các đại biểu đã dày công nghiên cứu tài liệu, tư duy khá sâu với trách nhiệm khá đầy đặn trước cử tri của mình.
Nguyễn Hưng – Phạm Hương thực hiện